财政部赴意大利预算监管培训团

　　根据部外事计划，2010年10月16日至11月5日，监督检查局、干部教育中心组成培训班，赴意大利培训考察预算监管情况。期间，来自意大利议会、审计法院、经济财政部、罗马智慧大学的官员和学者先后授课，培训班还分别与意大利经济财政部和罗马市预算部同仁进行了座谈，较为系统地了解了意大利预算监管整体框架。现将有关情况报告如下：

　　一、意大利财政预算管理概况

　　2009年，意大利完成了新一轮的预算法重大修订，主要达成了以下目标：一是按照欧盟《稳定与发展条约》的要求，加强中央与地方的财政政策目标协调，尽快达到财政赤字率低于3%，公共债务率低于60%的要求。二是议会投票议题由600个压缩至165个，公共财政决策文件由原来的6月30日延至9月15日递交，预算草案由原来的9月30日延至10月15日递交，延长政府预算编制时间，提高议会讨论决策效率，进一步促进财政决策的科学化。三是在适当增加地方财政自主权的同时，进一步增强预算透明度，加大中央对地方的财政监管力度，在监管的方向选择上，更加关注资金绩效。新的预算法2010年正式实施，预算管理更加适应当前和今后一段时期的政治经济形势。

　　（一）预算管理部门。2001年，意大利政府机构进行了精简改革，由原来的18个部门减少为现在的13个部门。改革后负责经济和财政管理的部门是经济财政部，它由原来的预算国库部和财政部合并而成，是中央政府的“心脏”。目前，经济财政部机关约5300人，主要由5个司组成，包括政策研究室（主要负责财政政策研究，为部长提供决策参考）300人、国家总财务司（主要负责预算的编制、执行和监督）2300人、国库司（主要负责国债发行管理，并承担部分国有资产管理职责）500人、行政人事司（承担机关运转综合服务和人事管理职责）1800人、财政司（负责税收管理）400人，此外，还有派驻12个国家部委的预算监管办公室（负责中央预算监管）1000人、派驻106个省的财政监管局（负责中央预算监管）1200人，财政警察（负责税务、海关稽查）6万余人。经济财政部专设国家总会计师，一般由经济财政部部长提名，总理直接任命，总会计师兼任总财务司司长，在意大利的地位举足轻重，虽只是业务人员，却可以无限期连任，有关国家财政收支的重大决策必须征得国家总会计师同意。国家总会计师及其派驻各部门的分支机构还负责预算编制、执行的监督。

　　（二）预算编制原则。政府预算的编制应遵循完整性、属实型、包容性、公开性、明晰性、唯一性、专业性、平衡性及年度性等9项原则。完整性是指所有收支必须完整体现；属实性是指每个项目所需费用必须符合实际需求；包容性是指所有项目必须明确体现，政府的一切支出必须在预算之内运作；公开性是指政府预算和财政法必须在媒体公布于众，接受群众监督；明晰性是指政府预算的安排尽可能便于公众理解；唯一性是指政府支出只能有一份预算；专业性是指各项税收的性质、税收所得及基本征收标准必须明确；平衡性是指强调收支平衡、以收定支；年度性是指政府预算针对一个会计年度。

　　（三）预算编制程序。意大利年度预算的编制时间较长。每年3月份，国家总会计师向各部部长发出信函，要求提出新一年的预算。根据各部上报的情况制定国家预算提交政府内阁讨论。政府达成共识后，提出预算草案，10月15日前提交国会的参、众两院讨论。由于意大利参、众两院地位基本对等，法案递交一般今年先给参议院，参议院同意后再给众议院；隔年先给众议院，众议院同意后再给参议院。若有异议，则反馈意见再次讨论，如此反复，直至12月31日前参众两院达成共识。2009年，经济财政部总财务司成立了公共财政技术委员会，专门聘请专家学者作为预算编制智囊团，针对重点部门的预算编制科学性进行分析比对，提出改进意见。

　　（四）预算执行规定。基本支出预算一年一定，项目支出预算三年滚动编制，三年不使用的资金予以收回，同时在履行法定程序的基础上，还赋予各部门项目支出的变更权。一旦财政法通过以后，当年不能增加新的税收和政府开支，如果政府在执行年度有额外开支，必须向国会申明资金来源。各部在执行当年的预算时，在批准的预算内，各部部长可以调整，但应向经济财政部申请，得到国家总会计师认可，经经济财政部部长批准后，以部长令下发后即可执行。如果超出批准的预算规模，经济财政部则无权批准，必须提交议会讨论通过。

　　二、意大利预算监管开展情况

　　经过多年探索，意大利形成了“议会负责立法监督、经济财政部负责行政监督、审计法院负责司法监督”的分工明确、协调制衡的监管体系，对预算的监督十分有序、有力、有效。

　　（一）立法监督。议会是最高立法和监督机构，由参议院和众议院组成。两院可各自通过决议，但决议相互关联。两院有权进行立法，决定重大政治经济问题，监督政府各项工作。对政府预算的立法监督由议会两院负责，主要采取审查批准政府提出的预算和决算的方式展开活动。议会预算审查委员会的预算监督任务主要是审批国家预算草案和决算；检查预算收支的合法性、正确性和完整性；监督地方预算草案及其执行情况；检查财政政策与制度的执行等。意大利的财政预算按时间分有长期预算和年度预算。长期预算每三年编制一次，仅是对三年财政收支的基本预测，类似于我国的社会和经济发展五年计划；年度预算则是对一年财政收支的详细预算，主要包括两大部分内容，一部分是有关年度收支计划、规模、金额等内容的详细“账单”，一部分是对当年有关财政、税收、金融政策的解释。年度预算经参、众两院讨论通过后，即为当年的财政法，生效期是一年，即1月1日至12月31日，期间无论任何党派执政，任何官员都必须严格执行。

　　（二）行政监督。财政部门在财政管理过程中担负着重要的监督职责，并通过派驻各部委和各省的财政监督机构付诸实施。意大利财政管理的显著特点是财政管理和监督检查高度融合，不仅在机构上合二为一，在工作内容中财政监督已融入了财政管理工作的每一个环节，从各部门预算编制、执行到财政资金的监督使用都由经济财政部总财务司及其派驻机构统一负责。

　　意大利经济财政部国家总财务司是最重要司局之一，其职责是确保财政计划的制定和实施，并严格监管公共资源。具体负责预算政策制定、预算编制和执行，负责核实和监督公共支出的使用方向，对影响国家预算或涉及国家会计规则的法令和其他办法进行评估。同时，还负责对欧盟财政改革情况进行评价等。总财务司下设10个总监督办公室，其中财政总监察办公室负责牵头联系派出机构和组织开展专项检查调查工作，业务由对口办公室分别指导。　　　　

　　具体做法是：

　　1.横向监管体系。为了强化对预算单位的管理，总财务司依法向所有中央部门派驻预算监管办公室。向每个部门派驻的财政监督官员数量，因工作量有所不同，如派驻教育、大学与科研部120人，国防部120人，环境、领土与海洋保护部40人。这些官员通过国家正式考试后录用，人事和工资关系在经济财政部。这些派驻的监督官员，主要负责所驻部门的预算编制、执行的监督管理，相应部委的每一笔开支都由派驻机构进行在线审核监控，对预算事项进行检查或调查，形成报告交总财务司。如发现被监督人员有犯罪行为，财政监督官可直接向审计法院起诉。各部的财会机构不负责预算编制、执行和管理，只负责记账。派驻机构和该部的会计部门协同工作，互相配合并负责对部门财务人员进行培训等。另外，总财务司还向国有机构派驻财政监督官员进行财务监督。

　　2.纵向监管体系。为了强化对中央预算在地方执行情况的监管，总财务司依法向所有省派驻财政监管局。财政监管局的工作方式与预算监管办公室类似，财政监督官通过日常监管与专项调查检查，随时纠正出现的问题，保证使用中央财政资金的地方政府和中央基层预算单位严格执行预算计划，确保财政政策执行到位。

　　（三）司法监督。意大利宪法规定，审计法院是国家最高的预算监督机关，是一个中立机构，对公共财务案件享有最终裁判权，属于司法机关，但又具有明显的行政执法机关的特点。审计法院在行使其职能中，既要协助政府，也要协助议会，因此它又被政府列入辅助部门之内。审计法院直接向两院报告审计结果，因而又被看作议会的辅助机构之一。审计法院分中央和地方两级，其行政经费由国家预算统一安排，约有一半人员负责预算监督，主要通过对使用预算资金的部门开展专项检查的方式进行。审计法院作为一个国家司法机构，除了预算监督职责之外，还可行使司法裁判权。

　　审计法院的审计对象，从实体上看，主要是内阁各部、财政金融机构、国有企业（公司）、行政大区、省以及拥有8000人以上的市镇，及其他同国家财政发生关系的单位。从审计的内容上看，主要包括意大利共和国总统有关财政法令的执行情况、国家的财政收支活动情况、国家法定资产的保管情况、国家代理人所推销的各种债券、国家机构或法定机构的退休金支付情况等，每年在经济财政部形成下年度预算草案的基础上，审计法院对草案进行初审并向议会提出审查意见供议会讨论时参考。在方法上，审计法院主要采取事后审计，如发现国家财政资金被挪用和被个人贪污，就要提出索赔，负责追回资金；对情节严重个人贪污金额较大的，依法追究责任人的刑事责任。

　　三、启示与借鉴

　　近年来，随着我国财政体制改革的不断深化，预算管理也取得了明显成效，但还存在一些问题。这次培训考察，尽管国情不同，但意大利的一些做法，能够为进一步建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制，促进完善预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制，提供有益借鉴。

　　（一）夯实预算管理基础。一是加强预算法制建设。意大利1978、1988、1999、2009年先后修订预算法，与时俱进的修订法律是预算管理能够适应新形势要求、确保预算执行顺畅的重要举措。我国目前实施预算法已经远远落后于财政管理实践，应以预算法修订为突破口，明确和细化人大、政府、财政、税务、海关、国库、预算执行单位的预算管理权限，对预算编制、执行和监督等相关内容进行改革和界定，特别是要明确上级财政部门对下级财政部门的预算监管权限，奠定派出机构在预算管理体系中的监管地位，为进一步提高政府预算管理水平，从制度上为民众的知情权、参与权和监督权提供保障。二是完善政府预算体系。要进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，在建立社会保险基金预算的基础上逐步建立社会保障基金预算，形成有机衔接、完善的政府预算组织形式体系，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。三是大力推进政府预算公开。政府预算公开是政府政务公开的客观要求。在目前公开试点的基础上，积极推进各级政府部门预算向社会公开，提前公开时间，扩大公开内容，改进公开方式，增加公开媒体，增强预算透明度，广泛接受社会监督。

　　（二）优化预算编制管理。一是提高政府预算收支测算的准确性。在目前预算年度不易变更的情况下，要延长编制时间，明确规定全国统一从计划年度的3月份着手编制政府预算。要改变按照基数法编制预算的做法，改进预算收支的测算方法，提高预算编制的预见性。同时，要细化部门预算，增强政府预算编制的完整性和科学性。二是制定和完善定员定额标准体系。目前基本支出项目中人员经费的定额管理相对规范和比较到位，重点应该大力加强基本支出中的公用经费以及项目支出的定额管理工作。要结合不同地区经济社会发展水平和依法行政管理的需要，充分考虑区域财力差异和成本差异，分别按东、中、西部制定分类、分档的区域定员定额标准体系，大力推进实物费用定额管理，不断提高预算的可行性和准确度。三是进一步强化综合预算管理。必须按照政府收支理念编制政府年度预算。要努力完善地方税收体系，清理规范非税收入，取消不合理的收费项目，将收入稳定、具有税收性质的收费纳入“费改税”范围，增强税收收入在地方财政收入中的地位；要逐步把包括地方政府土地收入和各类基金、收费等政府收入统一纳入政府预算。

　　（三）优化预算执行管理。一是大力强化依法执行预算理念。任何部门或个人都不得擅自越权减征、免征应征收入，更不得截留、占用或混库、挪用。预算执行的调整，必须按照预算法的规定报同级人大常委会审批。二是完善和规范国库管理流程。要进一步完善国库单一账户体系，强化财政专户统一由财政国库部门管理的力度，统一管理、统一记账、分资金核算。要进一步加强用款计划管理，设置用款计划审核批复岗位，制定严格的用款计划审批程序，明确区分直接支付和授权支付范围。减少审批中间环节，提高用款计划审批效率。三是加快金财工程建设，提供有力技术保障。要抓好财政部门内部系统整合，建立统一的预算执行信息系统，进一步提升预算执行动态监控功能。推进财税库银税收收入电子缴库横向联网和非税收入收缴联网，为预算执行分析提供及时便捷的技术条件。加快预算单位联网力度，力争把所有本级预算单位全部接入财政预算执行系统，建立预算执行追踪问效制度，提高决算分析水平，保证财政资金运行使用效率。

　　（四）优化预算监督管理。一是健全责任追究和问责机制。财政、审计等部门应进一步加强对重点和关键项目的监督，加大对违法违纪违规分配、使用和监督财政性资金行为的处罚力度，实行更加严格的责任追究制，直至追究刑事责任，有效防止重大违法违规问题的发生。可以考虑将审计机关划归人大管理，增强其独立性，同时加大人大对政府的监督力度。二是健全财政部门预算监管机制。部门预算管理机构要继续强化日常业务的监督管理，加强预算编制、执行和监督机构之间的信息沟通反馈，形成相互协调、紧密衔接的综合监管机制。财政监督机构要负责制定财政监督政策和制度，负责财政监督工作的综合管理和组织协调，负责财政监督检查工作计划的制定、组织和实施，统一办理财政检查处理处罚，运用审查、稽核、检查、调查等方式对预算的编制、执行情况实施再监督。三是健全财政派驻监管机制。以正在试点的中央基层预算单位综合财政监管工作为抓手，全面推动专员办工作内容、工作方式转变，将中央基层预算单位资金监管作为专员办工作的重中之重。同时，加大对地方财政的监管力度，积极关注财政政策执行情况和中央转移支付资金在地方的使用情况。在河北省向省直部门派驻监察组实践的基础上，进一步总结经验，探索适合我国国情的横向派驻模式，逐步构建起预算监管的“天罗地网”，以进一步推进财政科学化精细化管理，确保财政政策执行到位，提高财政管理绩效。