财政部赴加拿大财政绩效监督培训团

　　根据部党组批准的2010年外事计划，财政部组成财政绩效监督培训团，于2010年11月7日至27日赴加拿大进行了为期21天的培训。培训团由部监督检查局以及北京、天津、山西、新疆等11个省（自治区、直辖市）财政监督机构负责人共15人组成(监督检查局3人、干教中心1人，地方11人)。培训期间先后听取了加拿大财政、审计等领域的相关专家学者、政府官员的授课，并访问了密西沙加市和伦敦市的市政府、财政局，与当地省、市政府官员和财政、国库、审计等部门负责人就财政绩效监督等相关问题进行深入研究探讨。此次培训，对于推进我国财政管理科学化、精细化以及财政绩效监督工作，有很大的启发和借鉴作用。现将培训情况报告如下：

　　一、 加拿大预算管理与财政绩效监督体系概况

　　加拿大是一个联邦制国家，有10个省，3个行政区，由三级政府构成，分别是联邦政府（Federal Government）、省级政府（Province Government）和市级政府（Municipal Government）。三级政府相对独立，互无隶属关系，各自对本级议会负责，并有明确的事权与财权划分。就财政支出而言，政府的主要职能是向社会提供均等化的公共服务和社会保障。由于财政收入的不均衡性，联邦、省、市之间有着比较规范的财政转移支付制度。虽然各级财政之间也存在着矛盾和博弈，但总体上运作是建立在公开、透明、规范和法治基础之上的。

　　（一）科学透明的预算管理为财政绩效监督提供基础和保障。

　　加拿大的预算管理透明度高，科学性强，执行刚性强。一是预算编制建立在可靠预测的基础之上，并实行滚动预算。在每年正式编制预算之前，加拿大财政部首先会根据经济形势的发展变化不断更新其“经济与财政展望”报告，这一报告包括对未来2—3年的财政收入、支出和盈余(或赤字)情况的预测，这是财政部开始准备预算编制的标志，也是预算编制的重要基础。加拿大自1979年起就实行滚动预算，预算案不仅包括当年收支的具体内容，还包括其后3年的大致内容。二是预算编制建立在充分的前期磋商基础之上．并注重吸引社会公众的广泛参与。每年10月末或11月初，财政部长向议会财政经济委员会报告当前的财政经济形势及其前景，阐明政府的预算政策目标，并向财政经济委员会提交最新的财政经济形势报告。财政经济委员会还会主持一系列由专家、利益集团和普通公众参加的公开听证会，听取各方面的意见和建议。12月，财政经济委员会对收集到的各种意见和建议加以汇总整理，经有关专家进行整理、分析、评估后，形成咨询报告，在报告中提出对政府编制预算的具体意见和建议，这将成为政府编制预算的重要基础。预算一旦通过立法程序,任何未经议会批准而改变预算的行为，都将被视为违法预算执行结果,必须经过有关部门评估和审计长公署审计，若没有实现预算目标，要追究相关领导人的责任。三是预算编制、执行与监督相互制衡。加拿大参与预算管理的部门相对较多，各个预算管理部门之间既有合理分工，又形成了相互的制衡和约束，有利于增强预算决策的科学性、预算执行的刚性，有效维护财经纪律，提高公共服务效率。

　　（二）财政绩效监督的机构职能较为完备。

　　加拿大的财政绩效监督体系主要由两个层面构成，一是外部审计监督，即由联邦审计长公署和地方审计机构负责开展的绩效监督；二是政府内部监督，由联邦和地方国库委员会负责组织开展的绩效监督。

　　1. 外部审计的绩效监督。

　　加拿大联邦政府于1878年设立审计长公署（Office of Audit General，简称OAG），是加拿大最高国家审计机关，直属国会，对国会负责，经费由国会通过预算拨给。审计长公署主要负责人为审计长，任期十年。审计长由国会专门委员会提名，经总理同意，总督任命。审计长有权查阅同履行职责有关的资料，审查联邦政府财政收支状况以及政府各部门、各单位及其所属国营企业和事业单位的收支情况和经济效益等。为了更有效地掌握材料，审计长可将人员派驻任何部门，进行实地审查、取证。还可调查已经取得加政府援助或正在向加政府寻求财政援助的任何个人或团体，并提出报告。平时，审计长可向众议院提出特别报告，以提醒国会注意他认为重要和紧急的事情。加拿大地方审计机关，属于地方议会，在行政上与联邦审计长公署没有关系，但在业务上联系密切。联邦审计长公署和地方审计机构均独立于政府之外，预算执行后，由审计长和地方审计部门负责人独立组织审计，审计结果直接向议会报告。

　　加拿大政府绩效审计，在职能上更关注政府责任的审计，在项目选择上重视民生问题，在操作中既把握全局又关注细节，在技术上重视专家系统的建立，在体制上强调审计的独立性，在报告中充分考虑受众的层次，在规范目标上注重审计目标需求。

　　2. 政府内部的绩效监督。

　　加拿大政府内部绩效监督工作由国库委员会负责。加拿大国库委员会（Treasury Board）是由至少六位部长组成的内阁委员会，包括委员会主席和财政部长，负责制定政府管理的行政政策，并授予其特别权力，来发布涉及资金管理与控制的各领域的指南。国库委员会下设秘书处、主计长公署和加拿大公共服务人力资源管理署等机构，其中主计长公署的主要负责人是主计长（副部长级）。相对于政府外部对议会负责的审计长公署，主计长公署作为政府强化内部监督检查的关键措施，提供政府范围内的职责指导，加强财政管理和内部审计工作，支持财务管理和内部审计机构的职业发展。主计长公署及其业务部门主要从事以下工作：强化财务和审计控制，确保资金使用的合规性和有效性；为政府设立和审查财务、会计和审计标准，为确保和强化财务控制和培育优秀联邦公共管理人员提供指导；指导现代财务信息系统的建设，以对全部支出进行追踪，并为有效的审查和决策提供相应的工具；管理财务和内部审计机构的职业培训和开发；监督政府支出，包括审查和终止新的支出提案，监督和报告政府部门财务管理和内部控制情况；为编制政府财政报告和加拿大公共账户提供指导等。省级和市级政府的国库委员会也具有相应的机构和职能。另外，为了解各省对联邦转移支付资金的管理使用情况，联邦政府会聘请会计师事务所（CA Firms）对各省转移支付进行审计；各政府部门也会聘请会计师事务所对本部门的财务报告进行审计。

　　以安大略省为例。该省政府的国库委员会（Treasury Board）有200人，下设内部审计部门约100人，分为5—6个小组，每个组8—10人，分派到各职能厅局负责内部审计。大的职能厅局由1个组负责，几个小的厅局统一由1个组负责。这些内部审计人员派驻在各职能厅局工作，既受国库局领导，又受所在厅局的副厅（局）长领导。由于内部审计的目的是为了加强内控，减少外部审计带来的风险，因此，内部审计往往重点针对外部审计可能关注的环节和问题开展审计，出具内部审计报告，并向部门的审计委员会和分管副厅（局）长报告。同时，负责与外部审计部门的沟通协调工作。

　　国库委员会所属主计长公署、内部审计部门以及财政国库部门内部从事计划和预算执行相关人员，都拥有对资金安排的合理性和效益性进行监督审查的职责，随时提出修改意见，根据绩效监督接过，来年预算（计划）时核减（收回）或停止项目的实施，将绩效评价和绩效监督的结果作为考核政府业绩的依据。

　　二、加拿大财政绩效监督的基本架构与模式

　　加拿大财政绩效监督以管理基本职能为逻辑，提出政府管理制度架构，其实质是实现资源配置及实施结果的充分结合，通过有效的绩效评价，不断加强监督与考核，其架构如下：

　　（一）基本框架。

　　在加拿大政府管理体系中，要求施政者对政策、计划或动机等全盘了解后，对实施计划的背景、需求、资源、治理结构及预计成果等做简要说明，叙述计划的各层级活动、产出及成果之间的关系，并讨论为实现结果所必须采取的措施、改善政策、计划或动机的因素以及如何达成最后的成果。其实质就是运用目标管理的方式，将责任、资源及实施绩效有效结合起来。

　　（二）绩效评价。

　　加拿大政府支出绩效评价最主要目的，就是在基本框架中找出产出与成果的指标，并于评价策略中明确指标的搜集方法、成本，通常需要列举在筹措资金期间所使用绩效评价、评估与报告的指标；同时也需要具体指出评价数据来源及具体的评价方法。在每项政策、计划中以列表的方式简要的说明主要活动、产出与预计成果、绩效指标、数据来源、评价方法。绩效评价主要的依据有法律标准、行业标准、地方标准等，评价时主要对照评价标准进行评估，分析检查事项是否达到有关标准的要求，分别对效率的高低、效果的好坏、效益的优劣进行评判。评价的一个显著特点是只对审计人员涉及到的事项进行评价，其他事项则注明概不负责，可以有效地规避风险。每个行业在制定计划时都是有法律规定和绩效目标的，在执行过程中都会对照计划，找一个衡量点，对项目有结余或使用不合理的，禁止使用或者修改计划。在执行中发现预算安排不合理的项目，立即要求调整到其他特别需要的部门。

　　（三）评估策略。

　　评估策略必须先明确评估的事项和问题，要通过数据搜集，作为随后评估活动期间的基准。评估期通常为半年或一年，主要检查政策、计划或动机的现行进度，动态地反映计划效果与目标进度的关系，估计预期目标能否按期实现，同时尽可能将成本效益控制在预算范围内。评估事项与问题辨认非常关键，重点关注其合理性与事实的真实反映。

　　（四）评估报告。

　　按照评估报告的一般要求，需要全面反映报告形式、时间架构和评估的责任承诺等，给潜在的绩效信息使用者提供全面清晰的绩效评价与评估结果，以供其决策分析、施政责任的参考、沟通与信息的分享。

　　（五）执行与审核。

　　政府管理机构需要根据绩效评价与评估的结果来明确执行的进度，并判断搜集与报告绩效信息的流程是否有纰漏，所获取的信息能否反映真实的状况，然后做必要的建议与改进。通过不断改善影响因素，加强支出与成果间的一致性。

　　加拿大政府的管理体系设计中体现出以公民为导向的思路，在管理架构上形成了完整的系统，强调公务人员的专业化，为居民提供高质量服务。政府更做出以公民为中心、不断提高公共服务价值、重在管理成果、责任支出承诺，有效改进政府财政管理体系，提高政府服务质量。

　　三、借鉴与启示

　　目前，我国的财政绩效监督在理论和实践方面，尚处于不断探索之中，仍有大量的实际问题亟待解决：诸如财政绩效监督的意识有待进一步提高，财政部门与其他监督部门以及财政部门内部各相关机构之间监督的主体和权责有待进一步厘清，财政监督力量亟待进一步加强，财政监督方式有待进一步完善，绩效监督标准有待进一步建立，绩效监督法律法规有待进一步健全，绩效监督理论研究有待进一步深化，监督的信息化建设有待进一步加快，等等。尽管中加两国体制背景不同，管理模式各异，但在财政绩效监督经验做法上，均有我国值得学习借鉴之处。我国财政绩效监督工作要树立一个理念，创新两项机制，完善三项举措，着力构建良好的财政绩效监督顶层设计，全面推进我国财政绩效监督工作发展。

　　（一）树立财政绩效监督理念，提升监督层次。

　　通过对加拿大财政绩效管理和监督的考察可以发现，市场经济条件下，整个社会资源是通过市场和政府两种方式进行配置的。无论是市场配置还是政府配置，都将提高资源配置的效率作为评价一项经济活动是否合理的标准。由于财政资源有限，提高财政资金使用效益已日益成为社会关注的焦点。因此，财政监督工作应当积极适应新形势新任务的需要，树立绩效监督理念，适时转移工作重点，将对财政资金效益的监督作为更重要、更实质性的工作内容，通过对财政支出进行绩效监督，合理监控财政经济和管理活动，对宏观财政经济决策进行检验及修正，从而改进政府对资源的配置效率。要积极构建强调以结果为基础和导向的监督管理模式，开展以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）及环境性（Environment）为目标的“五E”监督，促进实现政府管理从投入导向型向绩效导向型转变，推动建立健全政府绩效管理制度,提高政府绩效管理水平。

　　财政支出绩效监督是财政监督的深化和延伸。在加拿大预算管理过程当中，监督无处不在，已经融入预算管理的各个环节。预算管理人员和专职监督人员随时对资金使用绩效进行监督和评估，绩效监督寓于整个政府资金运行的全过程。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立完善，全面推进财政绩效监督，促进转变经济发展方式和资源节约型、环境友好型社会建设,提高财政资金和公共资源配置使用效益已成为我国财政监督发展的必然趋势。深化财政绩效监督是完善社会主义市场经济和建立公共财政体制的客观要求，是强化财政支出管理、完善财政监督体系的需要，也是促进提高资源配置效率和公共决策效率，培养效益观念的重要途径。根据我国财政管理现状，应当以推进“大监督”工作为契机，坚持“先易后难，突出重点，夯实基础，规范操作，分步实施”的原则稳步推进财政绩效监督工作。财政监督从传统的合规监督向绩效监督迈进，既是重大战略转移，也是制度创新，面临诸多困难，要结合当地实际情况组织实施。各级财政部门应根据各自条件和实际情况，科学合理地确定绩效监督的内容、方式和方法。要采取循序渐进的方法，选准切入点和突破口。可选择目标比较明确、基础管理比较规范、社会绩效和经济绩效较直观的大型支出项目以及重点专项转移支付资金，包括与人民群众密切相关的社会保障资金、教育资金、扶贫资金等专项资金开展绩效监督。

　　（二）创新两项机制，提高监督成效。

　　1、创新绩效预算管理机制。

　　绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量，以业绩评估为核心的预算编制和管理体制。绩效预算管理则是一种全员控制、全方位控制和全过程控制体系，其本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，使用纳入绩效预算管理的资源需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析和考评等，其目的是为了降低预算风险，是一种自我约束、自我管理的管理信息控制系统。绩效预算管理强调对资源使用产生的绩效负责，这种责任的落实，必须依靠新的监督模式一绩效监督。绩效预算实质上是在为绩效监督解决有标准的问题，而绩效监督则致力于促进绩效预算的科学合理以及执行的有效。因此，加强绩效预算管理是加强财政绩效监督的前提和基础，只有进一步强化绩效预算编制的科学、规范、细化和透明，才能为绩效监督的可行性、有效性提供保证。

　　当前，我国预算的编制、执行和监督没有真正实现相互监督、相互制约，在一定程度上影响了预算管理改革的深化。在预算编制方面，编制依据没有完全以部门的战略目标和项目资金管理和使用绩效，缺乏科学性和合理性。在预算执行方面，虽然部门预算改革得到进一步深化，并建立了与之配套的国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等管理制度，加强了对预算支出的控制，但总体上管理还是比较粗放，特别是专项转移支付以及部门项目支出的绩效管理仍然薄弱，甚至存在“盲区”。在预算监督方面，财政监督尚未贯穿于财政运行全过程，与预算分配、执行的相互制约、相互促进作用没有充分发挥；预算管理的信息不对称，财政监督成本高，效率低；财政预算安排与资金使用效益的结合度不高，缺乏激励和约束机制；财政监督尤其是绩效监督成果难以对预算分配情况产生实质性的制约作用或影响，存在“重分配、轻管理”，“重使用、轻监督”，“重投入、轻绩效”的问题。我国应积极创新绩效预算管理机制，努力构建以法定为原则、以公众需求为导向，以投入产出规模为基础，以效率性、公正性为核心基准，适合政府工作特点的绩效预算管理体系，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。预算分配着眼于资源配置后能够取得的绩效，从源头上控制没有绩效和低绩效的项目。预算执行着眼于减少成本，提高效率。使绩效预算编制、执行和财政绩效监督成为一个整体，相辅相成，相得益彰。与此同时，实行绩效预算和绩效监督必须改革政府会计制度，在现行的收付实现制会计框架下，引入权责发生制的部分要素来修正收付实现制会计方法的不足，并逐步向适合我国国情的并具有较强操作性的政府会计制度过渡。设计科学合理的政府会计报告模式，完整反映政府经济资源、财政状况和运行成果，建立完整的政府会计信息体系，提高政府会计透明度。

　　2、创新绩效监督评价机制。

　　一是建立科学的绩效监督评价体系。绩效评价指标是绩效监督的检查依据和判断标准，是绩效监督的基础性工作，关系到绩效监督的质量和效果。评价指标体系的设计要遵循目的性与系统性相结合、全面性与精简性相结合、科学性与可操作性相结合的原则。由于财政资金使用的繁杂性和组织实施行为主体的多层次性，评价指标体系应当多层级、分行业地逐步建立，对不同类型的资金和使用管理部门的监督所依据的指标体系应有所差别，但这种差别应建立在统一的框架体系基础之上。要通过不断实施绩效监督，不断修正绩效标准，并引入专家参评机制，建立起科学合理的评价指标体系，为更好地实施绩效监督奠定基础。

　　二是建立绩效监督成果反馈、利用机制。绩效监督结果是对财政支出效益的总体考评，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现。加强对绩效监督结果的反馈和利用，对于增强财政分配效能，完善财政管理，推进财政改革，严肃财经纪律将起到积极的推动作用。为保障监督结果的有效利用，建立信息公开制度是重要基础。加拿大是较早建立信息公开制度的国家之一，保障公众知情权，已成为加拿大人核心价值观念的重要内容。由于审计过程比较公开透明，审计报告、建议以及政府部门的答复情况都在网络等媒体公布，在客观上扩大了“知情人”的社会范围，社会舆论加强了对权力的监督和制约，成为推动监督取得实效的重要力量。我国的预算执行和专项资金监督检查报告也应增强对外披露的透明度，从而提高财政监督的独立性和权威性。同时，通过衡量预算的执行情况，为下一轮的预算分配提供依据，增强财政监督的严肃性和有效性。

　　三是建立绩效监督责任追究机制。加拿大的预算执行刚性很强，没有实现预算目标，要追究相关领导人的责任。我国应积极探索建立绩效监督责任追究机制，以促进绩效管理的有效实施。首先要根据相关法律法规制订绩效责任追究办法，对责任追究的原则、范围、方式、机构等基本问题进行界定；其次，要明确绩效责任追究的依据。科学的绩效评价体系和评价结果是绩效责任追究的可靠依据。对于低于绩效评价标准值最低线的预算执行单位和项目，应追究其领导的行政责任，并将此列为干部考核的参考依据。再次，是细化绩效责任追究的方式。根据实际评估绩效状况偏离最低标准值的程度，采用不同追究方式。通过加大绩效监督责任追究的执行力度，增强政府和社会绩效管理意识，提高绩效管理水平。

　　（三）完善三项举措，夯实监督基础。

　　1、加强财政绩效监督法治建设。

　　加拿大通过制订《财政管理法》、《信息获取法》、《效益审计指南》等一系列法律法规，明确了绩效审计与财政资金使用效益日常监管的机构、职能与方式方法。在我国，财政绩效监督法治建设近乎空白，中央和地方均处于分散探索阶段，极大影响了财政绩效管理和监督工作的深入开展和整体成效。为此，首先要加快财政绩效管理和绩效监督的法治化建设步伐，在《预算法》、《会计法》等法律中增加绩效管理的要求，加强对财政支出管理的约束力，强化绩效监督手段，为开展财政绩效监督工作奠定必要的法律基础；其次，统一制定有关制度，明确全国财政绩效监督工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行明确和界定。

　　2、加强财政绩效监督队伍建设。

　　加拿大录用审计人员要求有较高的学历并经过严的考核。上岗之后，坚持经常性的培训制度，在职人员参加培训的时间，通常每年2-4周，包括特许会计师协会组织的培训和各单位自行安排的业务学习。经常性的培训作为一项必须坚持的制度，在经费上、时间上给予保证。高素质的审计人员队伍有效保障了绩效监督的质量。健全的机构，高素质的干部队伍，优化的监督队伍结构，是做好财政绩效监督工作的有力保障。比较而言，我国财政绩效监督相应人才还十分匮乏，素质亟待提高。要进一步充实财政监督力量，全方位提高队伍素质，培养更多的财政绩效监督专业人才，从根本上全面提高财政绩效监督的工作效率；要建立财政监督专家制度，培养“专家”型人才，面向全国财政监督机构培养和造就绩效监督专家和监督能手，构建高级人才梯队。同时，要充分利用外部专家和社会中介机构参与绩效监督工作。

　　3、加快财政绩效监督信息化建设。

　　加拿大在财政和审计人员在绩效管理和监督过程中普遍使用电子计算机作为审计和检查工具，平时可以收集大量的有用信息，用于帮助研究分析问题，使审计和检查结论更为可靠。加拿大的审计人员为了准确地捕捉审计目标，提高工作效率，降低审计成本，减少工作失误，依据重要原则，选定实施审计的具体项目，即所谓的“问题表”来指导实际工作，以保证审计结果达到预定审计风险的要求。我国财政部门应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理、分析和利用的经验，根据我国财政支出使用和管理的实际情况，改进和完善财政支出数据的采集方法和方式，收集和采集部门和项目的基础资料。结合“金财工程”建设，把财政管理绩效信息融入到“金财工程”体系当中，努力建设统一、规范的绩效管理与监督信息系统，加强绩效监督评价指标库、数据库、项目库和专家库建设，为财政绩效监督提供必要的技术支持。